Kamu Borçlanması Nedir

Kamu borçlanması nedir, kamu borçlanması ile ilgili makale

Kamu borçlanması, devletin hazine bono­su, devlet tahvili ve benzeri menkul kıymet­ler ya da dış kredi sözleşmeleri yoluyla borçlanmasıdır. Ülke içinden ya da dışından sağlanmasına göre farklı özellik ve etkiler gösteren bir kamu finansmanı biçimidir. Verginin tersine geçici bir nitelik taşıyan ve faiz yükü getiren bir gelir kaynağıdır.

Finansman açıklarıyla bağlantılı olan kamu borçlanması, iç ve dış borçlanma biçiminde ikiye ayrılır. Dış borçlanma bütün ülke ekonomisinin finansman gereksinimine ve dış ödemeler dengesinin açık vermesine bir karşılık oluşturması bakımından iç borçlan­madan çok farklı nitelikler taşır. İç borçlanma ise ulusal ekonomi sınırlan içinde kalan bir mali transfer özelli­ği gösterir; temel işlevi bütçe, hazine ve kamu ekonomik kuruluşlarının finansman açıklarını kapatmaktır. İç borçlanmanın ekonomik konjonktürdeki dalgalanmalara karşı bir mali istikrar aracı olarak kullanıl­ması, Büyük Bunalım (1929) ve özellikle de Keynes sonrasında önem kazanmıştır.

Kamu borçlarının artmasına hangi sınıra kadar izin verilebileceği, nasıl ve ne zaman ödeneceği, ekonomi üzerindeki etkileri ve hatta devletin borçlanma yerine bütün, harcamalarını cari gelirleriyle karşılamasının daha uygun olup olmayacağı gibi konularda yoğun tartışmalar yapılmıştır. Genel olarak, kamu harcamalarının vergilerle karşılanma­sının pratik açıdan olanaksız ya da siyasal bakımdan uygulanamaz olduğu durumlar­da, bu harcamaların borçlarla finanse edil­mesi uygun bir yöntem sayılır. Bu durumla­ra örnek olarak devletlerin savaş dönemle­rinde, yerel yönetimlerin de karayolu vb gibi büyük sermaye gerektiren projelerin uygulanması sırasında borçlanmaları göste­rilebilir.

Kamu borçlarının genel olarak ekonomide enflasyonu artırıcı bir etkide bulunduğu kabul edilir. Bu nedenle kamu borçları iktisadi gerileme dönemlerinde tüketim harcamalarını, yatırımları ve istihdamı ar­tırmaya yönelik bir yöntem olarak kullanı­lır. Buna karşılık, kamu borçlarının öden­mesi iktisadi büyüme üzerinde frenleyici bir etkide bulunabilir. Kamu borçlarının top­lam harcama düzeyi, dolayısıyla istihdam ve, milli gelir üzerindeki etkisi ise gerçek yatırımlara, yani sermaye malları alışlarına bağlıdır, işsizlik düzeyinin yüksek olduğu bir dönemde yatırımların gerektirdiğinden daha büyük miktarda tasarruf varsa kamu borçlarının ne özel yatırımları kısıtlayıcı bir etkisi olur, ne de bu yatırımların maliyetini artırır. Böyle bir durumda devlet kullanıl­mayan kaynaklan borçlanma yoluyla hare­kete geçirmeyi amaçlar. Tam istihdamın bulunduğu dönemlerde gerçek yatırımlar tasarrufların bütününü yuttuğundan ve ban­kalar kredi sınırlarının sonuna vardığından, kamu borçlan özel harcamaların kısıtlan­masına yol açar.

Kamu borçlanması dar anlamda ekonomi­deki özel kesimden, yani kişiler, şirketler ve bankalar da içinde olmak üzere çeşitli mali kurumlardan alman borçları kapsar. Hazinenin merkez bankasından sağladığı fonlar ise borçtan çok para yaratma niteliği taşır. Kamu borçlan, büyük ölçüde tüketim fonlarının kısıtlanmasına yol açan vergi artışlarının tersine, hemen bütünüyle tasarruflar­dan sağlanır. Birçok kişi artan vergi yüküm­lülüklerini tüketimi kısarak ödemek zo­runda kalır. Buna karşılık, devletin borçlan­ması gönüllü bir nitelik taşır. Hazinenin çıkardığı menkul kıymetleri alan bir kişi büyük olasılıkla tüketim harcamalarını kısıt­lama yoluna gitmez. Ama kamu borçlan, piyasa faiz oranının yükselmesine yol açar­sa, aynı zamanda parasal tasarruflann art­masını da özendirebilir.

Kamu borçları başka yönlerden de ekono­mide etkili olur. Birincisi, hazinenin çıkardı­ğı menkul kıymetlerin alım satımı, merkez bankalarınca para arzını ve sermaye piyasa­sını düzenleyen bir araç olarak kullanılır. İkincisi, borçlanma vergilerin alışılmış düze­yin üzerinde artırılması sonucu doğacak olumsuz etkilerden kaçınılmasını sağlar. Üçüncüsü, başka yollarla uygun biçimde karşılanamayan kamu harcamalarının finan­se edilmesine olanak yaratır. Son olarak, dış borçlanma bazı ülkelerin döviz gereksinimlerinin karşılanmasına katkıda bulunur.

Kamu borçlan çoğu kez vergi gelirlerini artırmaktan ya da kamu harcamalarım kıs­maktan daha çekici bir seçenek gibi görü­nürse de bir ülkenin elde edebileceği iç ve dış borç miktarının sınırları vardır. Bazı ülkelerde kamu borçlanmasına yasalarla kı­sıtlamalar getirilmiştir. Kamu borçlarının gayri safi milli hasılaya (GSMH) oranı ülkeden ülkeye yüzde 10’un altından, iki katından fazlasına kadar değişmektedir.

Türkiye’de kamu iç borçlanması. Osmanlı Devleti’nde ilk iç borçlanma 1918’de ger­çekleştirildi. Daha önceki kamu borçları genellikle Galata bankerlerinden alınan kı­sa vadeli avanslar niteliğindeydi. 1918 borç­lanması faiz ve anaparası altın karşılığı ödenmek üzere yüzde 5 faizli ve 20 yıl vadeli, her türlü vergi ve resimden bağışık ve 18 milyon Osmanlı Lirası tutarında borç tahvili satılarak sağlandı.

Türkiye Cumhuriyeti’nin sorumluluğuna devredilen bu borcun faizleri yıllık iki taksit olarak ödendi. 1926’da bu tahvillerin nakit gibi kabul edilmesini ve peşin ödemelerde yüzde 6 indirim yapılmasını öngören bir yasa çıkarıldı.

Cumhuriyet döneminde uzun süre iç borç­lanmaya başvurulmadı. İlk kez I. Beş Yıllık Sanayi Planı’yla (1934-38) Fevzipaşa Diyarbakır Demiryolu hattının inşası için “Ergani İstikrazı” adıyla 20 yıl vadeli ve ikramiyeli tahviller çıkarıldı. Bunu Sivas-Erzurum Demiryolu’nun yapımı için gerçekleştirilen 30 milyon liralık borçlanma izledi. İki savaş arasındaki dönemin son borçlanması, vadesi dolan 1918 borçlarının yeni tahvillerle de­ğiştirilmesi amacıyla çıkarılan “İkramiyeli 1938 İstikrazı” oldu. II. Dünya Savaşı sırasında birisi 85 milyon liralık “1941 Demiryolu İstikrazı”, öteki 1942’deki 150 milyon liralık “Milli Savunma İstikrazı” olmak üzeri iki kez borçlanmaya gidildi. Savaştan hemen sonra 1946’da yatırım ama­cıyla “Kalkınma istikrazı” adı altında 150 milyon liralık tahvil çıkarıldı. 1948’den son­ra ise bütçenin sürekli açık vermeye başla­ması üzerine hemen her yıl iç borçlanmaya gidildi.

1950-80 arasındaki sürede iç borçlanma süreklilik kazandıysa da kamu maliyesi içinde büyük bir yer tutmadı. Bunun en önemli nedeni, kamu finansman açıklarının Merkez Bankası kaynaklarına başvurularak karşılanmasıydı. Emisyonla sonuçlanan pa­rasal genişleme politikası alışkanlığı, tahvil ve bono satışı yoluyla doğrudan mali piya­salardan borçlanma geleneğinin oluşmasını engelledi. Öte yandan, kamu finansman açıklarının sürekli bir nitelik taşıması, iç borçlanmanın bilinçli bir mali istikrar aracı olarak kullanılmasına olanak vermedi. İç borçlanma 1980’lerde hem nicelik, hem nitelik olarak büyük bir değişiklik gösterdi. 1981 sonrasında kamu iktisadi teşebbüsleri­nin (KİT) ve hazinenin Merkez Bankasın­dan borçlanma düzeyinin düşürülmesi yolu­na gidildi. Bu hedefe KİT’ler açısından 1984 öncesinde varıldı. Ama finansman açıkları­na çözüm getirilemediği için KİT’lerin bir yandan dış borçları, bir yandan da yerli ticari bankalarla Kamu Ortaklığı Fonu’ndan sağladıkları iç borçları hızla tırmandı. Hazi­nenin Merkez Bankası kredi kaynaklan içindeki payı ise azalmadı. Hazinenin kul­landığı kısa vadeli avanslar gerçek miktar olarak arttı. Bundan sonra hazine, tahvil ve bono satışlarını büyük ölçüde artırarak doğ­rudan mali piyasalara başvurmaya başladı. 1986’da 1,17 trilyon TL olan yıllık net tahvil ve bono satışı 1991’de 45,8 milyar TL’ye, kısa vadeli avans kullanımı ise gene aynı yıllar arasında 257 milyar TL’den 10,7 tril­yon TL’ye yükseldi. İç borçlanmada 1984’le birlikte ortaya çıkan sıçramanın asıl nedeni vergi gelirleri­nin düşmesi ve buna bağlı olarak bütçe açığının genişlemesiydi. Bütçe açığının GSMH içindeki payı 1983’te yüzde 2,6 iken, 1991’de yüzde 16,3’e ulaşmıştı; 1992’de de ancak yüzde 12,9’a düşeceği tahmin edili­yordu. İç borçların yüksek faizlerle gerçek­leştirilmesi, faiz gelirinin vergiden bağışık tutulması ve vadelerin kısalığı bir iç borç sarmalına yol açtı. Bu yüksek oranda daha sonra önemli bir düşüş sağlandı; 1991 sonu­na gelindiğinde Türkiye’de devlet tahvili stokunun yüzde 19,4’ü bir yıl ya da daha kısa vadeli, hazine bonoları stokunun ise yüzde 10,1’i dokuz ay ya da daha kısa vadeliydi. Türkiye’de 1991 sonunda 93 tril­yon TL’ye ulaşan iç borç stokunun 25 trilyon­luk bölümünü devlet tahvilleri, 18 trilyonluk bölümünü hazine bonoları, 14 trilyonluk bölümünü avans kullanımı, 36 trilyonluk bölümünü ise KİT borçları ve kur farklarını içeren konsolide borçlar oluşturuyordu.